O decreto-lei 117/2024, de 30 de dezembro, que altera o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT), permitindo a reclassificação simplificada de terrenos rústicos em urbanos, para construção de habitação, entrou em vigor em 29 de janeiro, mas PSD, CDS-PP e PS aprovaram hoje alterações ao diploma, apesar de votos contra do Chega, Iniciativa Liberal (IL), PCP, BE, Livre, PAN, deputado não inscrito e uma deputada socialista, e abstenção de um deputado socialista.
A aprovação das alterações surge no âmbito da apreciação parlamentar requerida por BE, PCP, Livre e PAN ao diploma aprovado pelo Governo, sem grande discussão pública, e que gerou acesa controvérsia entre partidos, movimentos e especialistas.
Após as resoluções de cessação de vigência dos quatro partidos terem sido recusadas com votos contra de PSD, Chega, CDS-PP, IL e deputado não inscrito e abstenção da maioria da bancada do PS, os socialistas apresentaram propostas de alteração ao diploma, após o PSD aceitar as principais modificações impostas pelos socialistas, para evitar a revogação.
Eis os pontos essenciais da alteração ao RJIGT, após acesa contestação da sociedade civil, academia e partidos e movimentos ao diploma:
Principais alterações ao RJIGT em vigor
Entre as principais propostas de alteração aprovadas está a substituição do conceito de habitação de "valor moderado" -- utilizado pelo Governo - por "arrendamento acessível" ou "a custos controlados".
O regime especial de reclassificação assegura que pelo menos 700/1.000 da área total de construção acima do solo se destina "a habitação pública, a arrendamento acessível" ou "habitação a custos controlados" e "existam ou sejam garantidas as infraestruturas gerais e locais".
A reclassificação deve também ser "compatível com a estratégia local de habitação, carta municipal de habitação ou bolsa de habitação, quando exista", e "consideram-se usos complementares todas as funcionalidades em relação de dependência ou de complementaridade com a finalidade de habitação, não podendo ser com ela conflituantes".
O critério territorial de "contiguidade com o solo urbano, enquanto consolidação e coerência da urbanização a desenvolver com a área urbana existente" também foi assegurado.
A reclassificação do solo não pode abranger áreas da Reserva Ecológica Nacional (REN), mas se o Governo apenas manteve protegidas zonas, entre outras, como faixas terrestre e marítima de proteção costeira, praias, sapais, dunas costeiras e dunas fósseis, arribas, cursos de água, lagoas e lagos, albufeiras e zonas ameaçadas pelo mar e pelas cheias, agora também estão vedadas "áreas estratégicas de infiltração e de proteção e recarga de aquíferos", de "elevado risco de erosão hídrica do solo" e "de instabilidade de vertentes".
A reclassificação não pode ainda abranger "terras classificadas como classe A1 ou solos classificados" como classe A e B, que "se devem manter como Reserva Agrícola Nacional (RAN)", e nas áreas integradas na REN e RAN devem, mediante parecer dos serviços municipais ou outra entidade, ser planeadas e executadas medidas de "salvaguarda da preservação dos valores e funções naturais fundamentais", e "prevenção e mitigação de riscos para pessoas e bens".
Na reclassificação deve ser demonstrado o impacto nas infraestruturas existentes, bem como dos encargos do reforço dessas infraestruturas e sua manutenção, bem como da "viabilidade económico-financeira", com identificação dos responsáveis pelo financiamento e "demonstração das fontes de financiamento contratualizadas e de investimento público".
O prazo para concretizar as obras de urbanização não pode exceder os quatro anos a contar da data de publicação da deliberação do respetivo órgão deliberativo, podendo ser "prorrogado, uma só vez, pelo período de um ano por razões excecionais, devidamente fundamentadas, e desde que as operações urbanísticas já tenham sido iniciadas".
A majoração de 20% do índice de construção, quando destinada para arrendamento acessível ou habitação a custos controlados, a necessidade de parecer não vinculativo da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR) nos solos de propriedade não exclusivamente pública, e a convocação de conferência procedimental prévia à emissão de parecer também foram consagradas.
A suspensão de normas relativas às áreas urbanizáveis ou de urbanização programada não se aplica às áreas que tenham adquirido características de solo urbano, cujas obras se encontrem em execução ou com parâmetros urbanísticos definidos em pedido de informação prévia ou projeto de arquitetura.
Cabe à CCDR a competência da suspensão, mas esta "não pode ser decretada caso o município demonstre, fundamentadamente, que a conclusão do processo de revisão dos planos territoriais se encontre em fase de conclusão" ou que o atraso ocorreu "por motivos que não lhe sejam imputáveis".
O que ficou de fora do diploma no Parlamento?
O parlamento aprovou a revogação da possibilidade de construir habitação destinada ao alojamento de trabalhadores agrícolas fora das áreas urbanas existentes, mas sociais-democratas, Chega e IL recusaram que a reclassificação de solos rústicos deve ter "caráter excecional, limitada aos casos de inexistência de áreas urbanas disponíveis".
Outra medida que saiu prejudicada na votação preconizava que, na RAN, a reclassificação nos solos classificados como classe A, B, C, Ch, D ou E seria acompanhada de um relatório técnico detalhado, com análise de impacto ambiental, social e económico, e justificação demonstrativa que os benefícios superam, nomeadamente a importância de proteger o recurso solo como suporte do desenvolvimento da atividade agrícola.
Nesse sentido, será possível construir em terras com "aptidão moderada para o uso agrícola", aptidão marginal ou condicionada "a uso específico", ou solos com "riscos de erosão elevados" e "excesso de água ou uma drenagem pobre".
Entrada em vigor do decreto-lei
A lei, que procede à primeira alteração, por apreciação parlamentar, do decreto-lei 117/2024, de 30 de dezembro, vigora "durante quatro anos", com exceção dos procedimentos entretanto iniciados, mas "retroage a 31 de dezembro de 2024".
O diploma aprovado pelo Governo entrou em vigor em 29 de janeiro, 30 dias após a publicação, mas a norma com exceções à suspensão de áreas urbanizáveis produziu efeitos desde 31 de dezembro.
No documento refere-se que, tendo em conta que em 31 de dezembro findava "o prazo para a integração das regras de qualificação e classificação do solo nos planos municipais e intermunicipais de ordenamento do território", embora mantendo aquele prazo, "possibilita-se a realização de operações urbanísticas cuja finalidade seja habitacional ou conexa".
O RJIGT previa, no seu artigo 199.º, que os municípios procedessem, até 31 de dezembro de 2024, à revisão ou alteração dos PDM (Plano Diretor Municipal) ou intermunicipais para os adequar às regras de classificação e qualificação do solo, sob pena de suspensão das normas relativas às áreas urbanizáveis ou de urbanização programada inseridas nos planos territoriais em vigor.
A medida decorre da publicação, em 2014, da lei de bases dos solos, que distinguiu entre terrenos rústicos e urbanos, acabando com a classificação de urbanizável ou de urbanização programada, que deviam ser revistos ou alterados nos planos municipais de acordo com as suas características.
Os prazos para essa revisão foram sendo prorrogados, e a alteração ao RJIGT introduziu exceções à suspensão automática, prevendo não se aplicar "às áreas urbanizáveis ou de urbanização programada que tenham adquirido, entretanto, as características de solo urbano", ou "até ao termo do prazo para execução das obras de urbanização" definido em plano de pormenor ou contrato de urbanização.
Ausência de debate e receios públicos
A alteração legislativa foi anunciada genericamente em 28 de novembro e aprovada sem debate público prévio, mas as intenções do Governo de Luís Montenegro (PSD/CDS-PP) geraram desde logo a oposição de dezenas de organizações não-governamentais (ONG) do ambiente que, no início de dezembro, lançaram um manifesto a repudiar a construção na REN e RAN, afirmando-se contra "uma agenda de promotores imobiliários".
As organizações, entre as quais Associação Natureza Portugal/WWF, Fapas, GEOTA, Liga para a Proteção da Natureza (LPN), Quercus, Zero e Sociedade Portuguesa para o Estudo das Aves (SPEA) uniram-se "em apoio à habitação pública em zonas urbanas consolidadas", reabilitação de imóveis devolutos e "reconversão de edifícios de escritórios" para "habitação a custos controlados".
Ainda em dezembro, 16 ONG expressaram preocupação numa carta aberta, destacando as características naturais essenciais dos solos rústicos, "adequados para atividades agrícolas, florestais, de conservação e lazer", e que a alteração contradiz compromissos internacionais, podendo levar à fragmentação agrícola e destruição florestal.
Especialistas do Laboratório Associado Terra, que junta mais de 400 investigadores das universidades de Lisboa e Coimbra, alertaram para os riscos da urbanização descontrolada. A sustentabilidade no uso dos recursos naturais é uma premissa fundamental para evitar desastres ecológicos e económicos, avisaram.
Necessidade de revisitar o diploma
Embora no diploma se refira que foram ouvidos a Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP), os órgãos de governo dos Açores e da Madeira e a Ordem dos Arquitetos, após a publicação, a associação profissional defendeu que a reclassificação de solos na REN e RAN "deve ser excecional e devidamente fundamentada", o que não está salvaguardado na nova lei.
Mais de 600 especialistas e antigos responsáveis políticos criticaram, numa carta aberta promovida pela Rede H -- Rede Nacional de Estudos sobre Habitação, a medida do Governo, por considerarem que não resolverá a crise de habitação e prejudicará o ambiente. "Irá ainda fragmentar solo rústico essencial à nossa segurança alimentar e potenciar uma valorização súbita dos terrenos rústicos para fins imobiliários, inibindo o seu uso produtivo", sublinharam.
Entre os subscritores, que já totalizam mais de dois milhares, destacam-se membros de vários governos do PS e do PSD, como os antigos governantes Amílcar Theias, João Cravinho, Ana Pinho, Artur da Rosa Pires, Carlos Miguel, Carlos Pimenta e João Ferrão.
Apreciação parlamentar e os seus efeitos
BE, PCP, Livre e PAN pediram a apreciação parlamentar na sequência das manifestações públicas contra o diploma, nomeadamente dos arquitetos Aitor Varea Oro, Sílvia Jorge e Helena Roseta, alertando para um aumento dos processos especulativos já altamente inflacionados no país, o que levanta questões de transparência sobre este tipo de instrumentos agora liberalizados.
Os 14 deputados que solicitaram a apreciação parlamentar consideram ainda que o conceito de valor moderado previsto no diploma levava a um aumento generalizado de preços de habitações, bem como do próprio solo rústico passível de reclassificação.
Da sociedade civil à academia
O Conselho Nacional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável (CNADS) deu parecer negativo ao decreto-lei, reconhecendo que a escassez de solo urbano pode contribuir para o aumento do preço das casas, mas essa escassez não se regista em todo o país.
O CNADS, no parecer subscrito por Filipe Duarte Santos, acrescentou que a proposta surge em "contradição frontal" com o designado "modelo europeu de intervenção urbana", consagrado em múltiplos documentos de política e programas de "cooperação territorial europeia, de que Portugal é signatário e em que tem participação ativa".
A responsável pelo Portal da Construção Sustentável (PCS), Aline Guerreiro, considerou que a possibilidade de reclassificação de solos rústicos é "mais um prego no caixão do ordenamento do território" e não vai baixar o preço das casas.
"A solução não é, definitivamente, a de impermeabilizar mais solo, muito menos em espaço rural", vincou.
Também a Ad Urbem - Associação para o Desenvolvimento do Direito do Urbanismo e da Construção defendeu que a proposta tem consequências negativas e aumenta "dúvidas e complexidades processuais".
Os PDM "em vigor tinham perímetros urbanos sobredimensionados, muitíssimo acima das reais necessidades de urbanização e edificação, o que permitiu e até fomentou uma ocupação urbana fragmentada, desordenada", lembrou.
O engenheiro florestal Pedro Bingre do Amaral considerou que a construção em solos rústicos transfere para espaço rural a especulação nos terrenos urbanos, onde os índices de construção previstos nos planos dão para "19 milhões de casas".
O também presidente da LPN disse à Lusa não ter dúvidas sobre o resultado do diploma: "O que vamos fazer com isto é que nós, pela via fiscal, não combatemos esta especulação nos solos no perímetro urbano e vamos transferir essa especulação para o solo rústico".
A associação Frente Cívica escreveu uma carta aos partidos representados no parlamento, apelando à revogação da "ignóbil trafulhice" do diploma, alertando que leva "a práticas corruptivas".
Da lei dos solos rústicos às empresas imobiliárias
As alterações ao RJIGT provocaram uma acesa polémica relacionada com a participação de membros do Governo em sociedades imobiliárias, iniciada com a demissão do secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, Hernâni Dias, que constituiu duas empresas quando já era governante e participava na elaboração do polémico diploma.
Entretanto, a RTP noticiou que a ministra da Justiça, Rita Alarcão Júdice, possui participação em quatro sociedades, que têm como objeto social atividades ligadas ao imobiliário e ao turismo, mas a governante confirmou que declarou à Entidade da Transparência as participações e que não tenciona desfazer-se desse património, recusando poder beneficiar com a alteração da lei dos solos rústicos.
Mas outros membros do Governo e deputados também possuem ou possuíram participações na área imobiliária, como o ministro Adjunto e da Coesão Territorial, Manuel Castro Almeida, que tutelou a alteração ao RJIGT, e deteve até há umas semanas uma participação numa imobiliária.
A ministra do Trabalho, Maria do Rosário Palma Ramalho, também tem a maioria do capital de uma empresa a que dá o nome, com atividade de consultoria em diversas áreas e "atividades de gestão de património imobiliário", assim como o próprio primeiro-ministro, que fundou uma empresa na área da consultoria e imobiliário, mas Luís Montenegro recusou existir conflito de interesses com eventuais vantagens da alteração ao diploma dos solos rústicos por ter transmitido em 2022 a sua participação para a mulher, apesar de casado em "comunhão de adquiridos".
Na discussão no parlamento da moção de censura ao Governo apresentada pelo Chega, perante a ausência de explicações do primeiro-ministro, Luís Montenegro justificou que o âmbito alargado da empresa se devia à sua atividade de consultoria e por ter herdado 49 terrenos rústicos de familiares e que a atividade nunca será "qualquer negócio imobiliário ligado à alteração legislativa".
A moção de censura foi chumbada, recebendo apenas votos a favor do Chega e do deputado não inscrito, e abstenção do PCP, mas o líder parlamentar do PSD divulgou que deputados do Chega também possuem interesses no imobiliário.
Na lista entregue pelo PSD constam os deputados Filipe Melo, coordenador do Chega na Comissão de Economia, Obras Públicas e Habitação, onde se discutiram alterações ao diploma do RJIGT, bem como José Dias Fernandes, eleito pelo círculo da Europa, suplente na mesma comissão, que possui uma 'holding' de gestão de património em França, e a deputada Felicidade Vital, que cessou funções na Lxdomi, Lda, destinada à promoção e compra e venda de imóveis, e Pedro Pessanha, que renunciou à sua posição na PP Geste - Sociedade Imobiliária e Gestão de Investimentos, em 2022.
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